O “Programa Mais Educação” e a ideia de ciclo na análise de políticas públicas

O “Programa Mais Educação” e a ideia de ciclo na análise de políticas públicas

Alessandra Felix de Almeida, Eduardo Carvalho, Giuliano Salomão e Maite Alava[1]

 

Resumo: Este trabalho apresentará as fases da agenda, legitimação e implementação – componentes da ideia de ciclo na análise de políticas públicas –, do “Programa Mais Educação” criado pelo Ministério da Educação – em parceria com os Ministérios do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, da Ciência e Tecnologia, do Esporte, do Meio Ambiente, da Cultura, da Defesa e a Controladoria Geral da União –, em 2007, regulamentado em 2010, cujas diretrizes operacionais foram disponibilizadas entre 2011 e 2012. Este programa é definido como uma estratégia do Governo Federal para induzir a ampliação da jornada escolar na perspectiva da Educação Integral (MEC, 2012, p. 3). O Programa é considerado uma política pública pioneira para a educação básica, no que diz respeito às bases de seu planejamento, critérios para adesão, disponibilização de verbas, orientações operacionais e ainda às suas perspectivas de uma educação para a cidadania.

Palavras-chave: educação; cidadania; ciclo na análise de políticas públicas; “Programa Mais Educação”

 

1. A Educação no Brasil: entre a racionalidade econômica e a cidadania

Ao analisar a obra “História da escola em São Paulo e no Brasil” de Maria Luiza Marcílio (2005), que nos oferece um panorama geral da Educação brasileira entre os séculos XVI e XX, identificamos que as políticas públicas para a Educação, normalmente, foram orientadas por perspectivas de desenvolvimento econômico, sendo assim, seus objetos primeiros foram os ensinos médio-profissionalizante e superior, pois seriam estes os mais próximos do mercado de trabalho e assim, da esfera econômica. Uma vez que a Educação tenha desconsiderado, como objeto primeiro o ensino básico, poderíamos supor que a questão da formação da cidadania teria sido prejudicada, pois segundo Marshall (1967, p. 73), seria esta fase do ensino a responsável pela formação do adulto em perspectiva. O referido autor entende a cidadania como o conjunto dos direitos sociais, civis e políticos, aqui a Educação é colocada como a base do direito social, pois assim, os indivíduos educados teriam melhores condições para compreender e conquistar os demais direitos.

Em nossa Constituição de 1988, a Educação está enquadrada no capítulo dos Direitos Sociais, é obrigatória e visa o “pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho[2]”, excluindo a parte da qualificação para o trabalho, nossa Constituição está em conformidade com o pensamento de Marshall (1967), no entanto é exatamente esta exclusão que tem caracterizado os objetivos da nossa Educação. Para Marshall (1967, p. 73) o uso da coerção do Estado, quando obriga as crianças a serem educadas, é porque estas ainda não são cidadãs, o papel da Educação seria estimular a cidadania.

O esforço de Marshall (1967, p. 75, 80) ao desenvolver o conceito de cidadania teve como interesse analisar o seu impacto sobre a desigualdade social, para o nosso autor há falhas gritantes na desigualdade, tais falhas não estão localizadas nos direitos civis, mas sim nos direitos sociais que tem como base a Educação. A desigualdade não poderia ser abolida através de Leis, mas somente através da educação social, nosso autor alerta que se trata de um processo difícil e lento, pois necessita de mudanças no modo de pensar dos “escalões superiores da sociedade”. Em 1947, ano da publicação de “Cidadania, classe social e status”, obra utilizada neste artigo, Marshall (1967) confessa que a

educação atualmente se encontra intimamente ligada à ocupação e um dos benefícios, pelo menos que o estudante espera dela, é a qualificação para ocupar uma posição num nível apropriado. A não ser que ocorram mudanças significativas, parece provável que o plano educacional será ajustado à procura ocupacional (MARSHALL, 1967: 100)

A relação entre educação e trabalho, que em tese resulta em desenvolvimento econômico seja do Estado ou individual, não é exclusividade do Brasil. Marx Weber (1982), nos mostra que colocar a Educação sob a lógica capitalista, principalmente em seus mecanismos burocráticos (objetividade racional e desenvolvimento de personalidades com caráter de perito profissional) é comum em todas as sociedades que vivem no capitalismo. O que isso significa? Significa que as exigências do capitalismo para a sua manutenção, qual sejam, uma forma racionalista dada aos enfrentamentos de seus problemas, bem como, a urgência de indivíduos cada vez mais técnicos e especializados, ramificam-se por todas as esferas da vida, sendo que para Weber (1982, p. 277), a esfera mais preocupante tocada por esta lógica é a Educação, pois segundo sua análise, as instituições educacionais seriam dominadas e influenciadas pela necessidade de um tipo de educação focada em exames e em especializações. Neste mesmo sentido encontramos as críticas de Adorno (1995) quando observou a Educação na Alemanha de 1962. Nesta nação, a Educação também passou a ser especializada, assim como o alto nível de importância dado aos resultados dos exames, que passaram a ser o fim último da Educação. Nosso autor reforça a ideia de que haveria uma crise na área educacional relacionada com a lógica capitalista, pois a Educação que conduziria os homens à autonomia, agora necessitava levar em conta as questões relacionadas à produção (ADORNO, 1995, p. 19). A “crise na Educação” também é tema da análise de Hannah Arendt (2011, p. 238), aqui seu objeto é a educação nos Estados Unidos, para a autora tal crise também está relacionada com a lógica capitalista, a Educação dentro desta lógica seria denominada “educação moderna”, onde teria havido uma irresponsabilidade por parte dos educadores quando não identificaram as consequências em trazer para o mundo das crianças a privação do mundo do trabalho em detrimento da liberdade de pensamento, aqui a criança está subordinada a um mundo moderno já dado e que não conhece, no entendimento da autora, a educação moderna (a escola) não é o mundo e não deve fingir sê-lo.

De todo modo, a mudança prevista por Marshall encontra, para o cenário brasileiro, o pensamento de Florestan Fernandes, para este sociólogo a Educação é tratada como um instrumento de “mudança cultural provocada[3]”.  Ao analisarmos as políticas governamentais que poderiam ser enquadradas na mudança idealizada por Florestan Fernandes, encontramos o “Programa Mais Educação”, seu texto possibilitaria devolver à Educação o seu lugar de direito.

2. Quando a Educação Básica entra na Agenda brasileira

Breve histórico das medidas governamentais para a educação básica:

  • 1931 – Ministério da Educação: Programa Definido e Integrado, mas que não considerou a educação básica. Em 11 de abril de 1931, o Ensino Superior no Brasil foi disciplinado para ser ministrado em universidades (decreto n. 19.851).
  • 1937 – Golpe de Estado: A educação sai das mãos do Estado. Há a ampliação do ensino técnico. Na ditadura Vargas, houve a reforma do Ensino Secundário de 1942, a Reforma Universitária, com a criação e padronização do sistema universitário público federal, a criação da Universidade do Brasil, a criação do Serviço Nacional da Indústria (Senai). No caso do ensino primário, a política adotada foi a nacionalização do ensino, ou seja, o fechamento de escolas estrangeiras, a construção de unidades escolares e a imposição de um sistema nacional de ensino.
  • 1946 – Reforma do Ensino – Governo Eurico Gaspar Dutra: A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) aparece na Constituição do mesmo ano, mas a 1a Lei só saiu do papel em 1961.
  • 1961 – 1ª LDB: Dá mais autonomia aos órgãos estaduais, tirando parte da autonomia do Ministério da Educação:
    • Regulamenta a existência dos Conselhos Estaduais e Federais de Educação;
    • Formação do professor para o ensino primário no ensino normal de grau ginasial ou colegial.
  • 1964 – Golpe Militar: Repressão com ampliação do ensino técnico. No regime militar professores e intelectuais de esquerda foram perseguidos (Decreto-lei 477 de 26/11/69 proibiu atividades tidas como subversivas dentro de escolas e universidades):
    • Criação do MOBRAL;
    • Educação moral e cívica.
  • 1971 – 2ª LDB: Ensino obrigatório para o 1º grau dos 7 aos 14 anos;
    • Formação preferencial do professor de ensino de 1ª a 4ª séries, com habilitação específica no 2º grau;
    • Prevê um núcleo comum para o currículo de 1º e 2º grau e uma parte diversificada em função das particularidades locais.
  • A Constituição de 1988:
    • A educação passa a ser considerada como um direito social, e o Estado passa a ter obrigação de oferecer educação de qualidade para todo cidadão brasileiro. Antes, a educação pública poderia ser vista como um amparo a quem não tinha condições financeiras para ingressar em uma instituição particular.
    • O Estatuto da Criança e do Adolescente de 1990 conta que toda a criança e adolescente deve ter igualdade para condição, acesso e permanência na escola.
  • Governos Collor/Itamar: Guinada neoliberal – diminuição dos investimentos na educação a 3,6% do PIB.
  • 1995 – 2002: FHC – Foco na estabilidade econômica
  • 1996: 3ª LDB
    • Gestão democrática do ensino público e gradual autonomia pedagógica e administrativa das unidades escolares;
    • Ensino fundamental obrigatório e gratuito;
    • A União deve gastar no mínimo 18% e os estados e municípios no mínimo de 25% de seus respectivos orçamentos na manutenção e desenvolvimento do ensino público;
    • A criação do Plano Nacional de Educação.
  • 1998: Criação do Exame Nacional do Ensino Médio.
  • 2003-2010: Governo Lula
    • Programa Universidade Para Todos (ProUni);
    • Grande expansão do Ensino Superior Privado;
    • Reformulação do ENEM;
    • Acréscimo de um ano do ciclo do Ensino Fundamental.
    • 2007 – O Programa Mais Educação

3. Legitimação do Programa Mais Educação

O Programa Mais Educação – Decreto 7.083 de 27/01/2010, constitui uma ação do governo Federal como parte do Plano de Desenvolvimento da Educação – PDE, cujo intuito é induzir a ampliação da jornada escolar e a organização curricular, na perspectiva da Educação Integral.

Critérios para adesão, habilitação e legitimação

Aqui reconhecemos as base legais e o suporte além de técnico, orçamentário, de onde serão disponibilizados os fundos para implementação do programa. Um dos maiores desafios durante esta fase de legitimação é o dialogo, a coalizão com os diversos partidos para que a pauta seja aprovada, pois a questão da legitimação é mais política do que técnica. Nesta fase teremos os princípios e as diretrizes para o desenvolvimento da ação em si que desencadeará na implementação, pois aqui ainda corresponde a um esboço, ainda não há uma efetiva compreensão dos impactos, seja positivos ou negativos do programa considerado.

O Programa Mais Educação é operacionalizado pela secretaria de Educação Básica por meio do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE).

O Programa Mais Educação estabelece os seguintes critérios para seleção das unidades escolares em 2012:

  • escolas contempladas com PDDE/Integral no ano de 2008, 2009, 2010 e 2011;
  • escolas estaduais, municipais e/ou distritais que foram contempladas com o  PDE/Escola e que possuam o IDEB (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira) abaixo ou           igual a 4,2 nas séries iniciais e/ou 3,8 nas séries finais;
  • escolas localizadas nos territórios prioritários do Plano Brasil Sem Miséria (O Plano Brasil Sem Miséria, criado em 2011, é direcionado aos brasileiros que vivem em lares cuja renda familiar é de até R$ 70 por pessoa). De acordo com o Censo 2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), estão nesta situação 16,2 milhões de brasileiros;
  • escolas com índices igual ou superior a 50% de estudantes participantes do Programa Bolsa Família;
  • escolas que participam do Programa Escola Aberta (programa que incentiva a abertura das escolas nos finais de semana em território de vulnerabilidade e ou exclusão social); e escolas do campo.

Etapas de habilitação

Para que as escolas sejam habilitadas ao recebimento dos recursos destinados à implementação do Programa, é imprescindível que as entidades executoras que são os municípios, estados, o Distrito Federal, as escolas federais, estaduais e municipais cumpram os prazos divulgados pela Secretaria de Educação Básica (SEB) do Ministério da Educação (MEC) para as seguintes diretrizes especificadas:

  • Adesão das entidades executoras e indicação dos técnicos das secretarias estaduais, distrital e municipais de educação, para a coordenação e acompanhamento do Programa;
  • Liberação de senhas no Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle (SIMEC – simec.mec.gov.br) para os técnicos das secretarias estaduais, distrital e municipais de educação e para os cadastradores das escolas pré-selecionadas  para o Programa;
  • Preenchimento no SIMEC do Plano de Atendimento (simec.mec.gov.br) pelas escolas que farão a adesão para o exercício 2012, incluindo as escolas que já participam do Programa;
  • Validação pelas secretarias estaduais, distrital e municipais de educação do Plano de Atendimento das escolas e envio, via SIMEC, para avaliação do MEC;
  • Aprovação e finalização, pelo MEC, do Plano de Atendimento;
  • Confirmação do Plano Geral Consolidado no SIMEC pelas Secretarias estaduais, distrital e municipais de educação.

Atendendo a todos estes requisitos burocráticos as escolas pré-selecionadas pela Secretaria de Educação Básica (SEB) do Ministério da Educação (MEC) no Sistema Integrado de Monitoramento, Execução e Controle (SIMEC), a Entidade Executora (EEx) deverá confirmar a adesão ao Programa Mais Educação, via ofício, e nomear no mínimo um técnico da Secretaria Estadual, Distrital ou Municipal de Educação, com a responsabilidade de coordenar as atividades realizadas nas escolas participantes do Programa. Esses técnicos ficarão responsáveis por acompanhar a disponibilização das senhas, o  preenchimento do Plano de Atendimento (simec.mec.gov.br), pelos representantes das escolas, a tramitação dos documentos no SIMEC e a confirmação do Plano Geral Consolidado.  Cabe à Secretaria Estadual, Municipal ou Distrital de Educação disponibilizar um professor vinculado à escola, com dedicação de no mínimo vinte horas, preferencialmente quarenta, denominado “Professor Comunitário”. Este é responsável pelo acompanhamento pedagógico e administrativo do Programa e seus custos referem-se à contrapartida oferecida pela Entidade Executora (EEx).

Às unidades executoras compete ainda que estabeleçam critérios claros e transparentes para a gradativa implementação da ampliação da jornada escolar na perspectiva da Educação Integral, selecionando, preferencialmente, para a participação no Programa:

  • estudantes que apresentam defasagem idade/ano;
  • estudantes  das séries finais da 1ª fase do ensino fundamental (4º e/ou 5º anos), onde existe maior saída espontânea de estudantes na transição para a 2ª fase;
  • estudantes das séries finais da 2ª fase do ensino fundamental (8º e/ou 9º anos), onde existe um alto índice de abandono após a conclusão;
  • estudantes de anos/séries onde são detectados índices de evasão e/ou repetência;  estudantes beneficiários do Programa Bolsa Família.

Cada turma deve ter 30 estudantes, que poderão ser de idades e séries variadas, conforme as características de cada atividade.

Financiamento do programa

O apoio financeiro ao Programa Mais Educação destina-se às escolas públicas das redes municipais, estaduais e do Distrito Federal, que possuam estudantes matriculados no “ensino fundamental”.  O montante de recursos destinados a cada escola será repassado por intermédio do Programa Dinheiro Direto na Escola – PDDE/Educação Integral, para conta corrente em nome da Unidade Executora Própria (UEx)[4] representativa da unidade escolar, liberado em duas parcelas. A primeira parcela corresponde a 6 (seis) meses letivos do valor de serviços, materiais de consumo e ressarcimento de monitores[5], mais 100% dos valores dos Kits[6]. A segunda parcela será referente aos 4 (quatro) meses letivos restantes, que será liberada em 2013. Os valores a serem ressarcidos a monitores e custeio de material estão devidamente especificados em tabelas no manual operacional do programa (P. 12). O recebimento dos recursos do PDDE/Integral está condicionado à apresentação e aprovação de prestação de contas pela UEx, à situação de adimplência da EEx, à atualização cadastral da UEx no sistema PDDEweb e a adesão da EEx também no PDDEweb;

Ampliação do Programa[7]

De acordo com o portal do MEC para o Programa Mais Educação as atividades tiveram início em 2008, com a participação de 1.380 escolas, em 55 municípios nos 26 estados e no Distrito Federal, atendendo 386 mil estudantes. Em 2009, houve a ampliação para 5 mil escolas, 126 municípios, de todos os estados e no Distrito Federal com o atendimento a 1,5 milhão de estudantes, inscritos pelas escolas e suas respectivas redes de ensino. Em 2010, o Programa foi implementado em 389 municípios, atendendo cerca de 10 mil escolas e beneficiando 2,3 milhões de alunos a partir dos seguintes critérios: escolas contempladas com PDDE/Integral no ano de 2008 e 2009; escolas com baixo IDEB e/ou localizadas em zonas de vulnerabilidade social; escolas situadas nas capitais e nas cidades das nove regiões metropolitanas, bem como naquelas com mais de 90 mil habitantes.

Em 2011, aderiram ao Programa Mais Educação 14.995 escolas com 3.067.644 estudantes a partir dos seguintes critérios: escolas estaduais ou municipais de baixo IDEB que foram contempladas com o PDE/Escola 2009; escolas localizadas em territórios de vulnerabilidade social e escolas situadas em cidades com população igual ou superior a 18.844 habitantes.

A meta de expansão do PME para 2013 foi de que a oferta de educação integral alcance todos os municípios do país, segundo o IBGE 5.561 municípios brasileiros[8], atingindo aproximadamente 45 mil escolas, sendo que ao menos 60% dessas escolas tenham ao menos a maioria de estudantes beneficiários do Programa Bolsa Família.

4. Implementação do Programa Mais Educação

A fase da implementação pode ser definida como o momento de colocar uma determinada solução em prática, na qual envolve uma série de fatores como o sistema gerencial que estará sendo utilizado, que no caso do Programa Mais Educação seria uma política verticalizada. Os sistemas de informação e de como esta política está sendo divulgada e principalmente os agentes implementadores da política, que no caso seriam os municípios através de suas adesões ao programa e o processo logístico e operacional, no qual os recursos materiais e financeiros seriam disponibilizados.

Esta fase é de suma importância, pois ela nos dará a possibilidade de considerar os sucessos ou insucessos do programa, se de fato a política pública está sendo aceita, se há um entrosamento entre os formuladores e implementadores, e verificar se esta política está sendo aplicada e quais são seus entraves. Pois, o desafio é reconhecer que na implementação é onde se manifesta as questões políticas, culturais e sociais que permeiam a atividade na prática, que no caso do programa mais educação veremos em dois casos específicos.

Antes de abordarmos os dois casos específicos sobre o Programa, queremos fazer um breve relato histórico sobre a Educação Integral no Brasil. A primeira experiência de Educação Integral vivenciada no Brasil, a Escola Parque, foi implantada inicialmente na Bahia em 1950, por meio da solicitação do governador Otávio Mangabeira ao seu Secretário de Educação e Cultura, Anísio Teixeira, que seria um grande defensor dessa teoria de criar um sistema que resolvesse a demanda por vagas nas escolas públicas, que surgiu as primeiras implementações de Educação Integral.

A segunda experiência foi em Brasília entre 1960 e 1964, junto à construção da cidade, a Escola Parque. Com o projeto arquitetônico de Oscar Niemayer, com amplo espaço e salas próprias para as atividades. Esta proposta contou com o apoio do governo Nacional Desenvolvimentista Juscelino Kubitscheck. Estas primeiras experiências de educação integral vivenciadas no Brasil tiveram a pretensão de se expandir para todo o sistema educacional brasileiro, nos dois casos a pretensão de extensão do horário curricular foram frustrados principalmente pelo entrave político da descontinuidade, devido à substituição de governo, Jânio Quadros não deu continuidade ao projeto tendo sua primeira prática a redução da carga horária e a dispensa dos professores, sendo assim o projeto de Anísio Teixeira teria sido frustrado por fatores de interesse político.

No intuito de apresentar como esse processo de implementação se deu na prática, apesar de ser recente, o Programa Mais Educação aponta novos delineamentos para a educação integral. Nesta análise de caso iremos apresentar o questionamento acerca da implantação e implementação do Programa Mais Educação na cidade de Natal no Rio Grande do Norte e de Caruaru, bem como foram suas adesões e de como esse processo dialoga diretamente com a sua formação gestual.

Na cidade de Natal, devido a baixos índices de aprovação, e uma série de fatores que nos dão um retrato de uma educação precária na cidade, a prefeitura decidiu aderir ao programa em 2008. Após um longo processo de adesão e uma relação de alunos que participariam, fazendo uma apresentação de interesse das oficinas, os recursos foram disponibilizados para atender ao ressarcimento de despesas com transporte e alimentação dos monitores/professores responsáveis pelo desenvolvimento das atividades, como lanche e almoço das crianças inscritas, com aquisição de materiais de consumo e com investimento em pequenos reparos e em kits de materiais para oficinas pedagógicas, como consta na cartilha do projeto.

Nota-se em primeiro momento um problema central, o da formação dos professores, Natal nos apresenta que devido as oficinas serem ministradas por universitários e profissionais de áreas específicas, como judô, deve-se ter uma estrutura pedagógica para que essas aulas sejam ministradas.  Em segundo lugar, levando-se em consideração que as escolas de Natal foram planejadas para atenderem três turnos, podemos perceber como essa permanência de alunos devem ser deslocadas para espaços comunitários como igrejas, clubes esportivos, pois a escola não possui estrutura suficiente para atender toda essa demanda.

Em nosso outro caso, a cidade de Caruaru vale salientar que do total de 51 escolas que foram contempladas pelo PME, até meados de Março de 2011, 15 não preencheram o Plano de Atendimento, disponível no site do MEC/SIMEC declarando as atividades que programaram, número de estudantes participantes e demais informações solicitadas. Dando-se assim, a constatação da dificuldade burocrática existente no programa. Ainda mais, foram apontados como dificuldades imediatas na implementação do Mais Educação nessa mesma cidade, o espaço físico; o convencimento dos pais e o domínio pedagógico dos monitores, problemática essa apresentada na cidade de Natal, dentre todos os problemas que poderiam ser ressaltados nesse programa, acreditamos haver um entrave de dimensão do problema e disponibilidade de verba e de aplicação da mesma. Há uma falta de estrutura macro dentro do sistema educacional e que ele norteia todo o sistema. É válida uma política pública de tamanha esfera, mas ela precisa dialogar melhor com esses entraves apresentados neste trabalho.

5. Considerações Finais

Tomamos o entendimento de Marshall (1967) sobre a Educação das crianças (aqui a Educação Básica) como aquela que auxilia na construção e reconhecimento da cidadania, vimos que a Educação no Brasil teve como foco principal os ensinos médio profissionalizante e superior, pois o objetivo era o de promover o desenvolvimento econômico, somado a este objetivo e de acordo com o recorte temporal escolhido para este artigo, a partir de 1930, percebemos que tivemos apenas dois tempos democráticos em nosso país (1946 a 1964, e 1985 até o presente momento), sendo assim, a possibilidade de políticas públicas voltadas para uma Educação política e cidadã não se fez presente, esta ausência de possibilidade, dialoga com a ideia de ciclo na análise de políticas públicas em sua fase de Agenda.

Segundo Baptista e Rezende (2011, p. 143) a Agenda se altera de acordo com as mudanças nos cenários políticos, neste sentido, vimos que o Programa Mais Educação, que pressupõe uma Educação voltada para a cidadania, encontra sua janela de oportunidade no segundo mandato do presidente Lula, isso não significa que o problema da Educação Básica se apresentou apenas neste momento, segundo as autoras a Agenda é de três tipos dentro do processo político:

  • Agenda sistêmica ou não-governamental – corresponde à lista de assuntos e problemas do país, colocados na sociedade, que por algum motivo não despertaram a atenção do governo e dos formuladores de política naquele momento e que ficaram aguardando oportunidade e disputando espaço para entrar na agenda governamental;
  • Agenda institucional ou governamental – inclui os problemas que obtêm a atenção do governo, mas ainda não se apresentam na mesa de decisão;
  • A agenda decisória ou política – corresponde à lista de problemas que estão sendo considerados e que serão trabalhados nos processos decisórios.

Sendo assim, podemos supor que o problema da Educação Básica teria se colocado na a agenda sistêmica ou não-governamental a partir da Constituição de 1988, teria passado a ocupar a agenda institucional ou governamental no governo Fernando Henrique Cardoso (1995 – 2002), e encontrou seu espaço na a agenda decisória ou política apenas no segundo mandato de Lula (2007), a partir da combinação dos fluxos de problemas[9], de soluções e alternativas[10], e da política[11] que resultaram na janela de oportunidade, ou seja, a elaboração do Programa Mais Educação só foi possível a partir de um conjunto de condições favoráveis a alterações nas agendas governamental e de decisão (KINGDON apud BAPTISTA e REZENDE, 2011, p. 146).

A partir de 2008 o Programa passa pela fase de Formulação e Legitimação. A Formulação apoiou-se em série de questões técnicas a fim de estimular e controlar as adesões dos Estados, Municípios, Distrito Federal e suas respectivas instituições de ensino, foi nesta fase que percebemos a transformação da política em ação. Observamos o esforço do Governo Federal em desenvolver um desenho palatável para a legitimação do Programa, inclusive com a disponibilização de verbas como é o caso do Programa Dinheiro Direto na Escola. No entanto a Legitimação não se resume a questões técnicas, devem ser observadas as questões políticas, seus atores envolvidos, ou seja, a política pública deve ser legitimada por todos os entes da Federação, que podem acatar ou não às determinações e/ou sugestões do governo federal, aqui poderíamos sugerir uma pesquisa que avaliasse a filiação partidária dos referidos entes e suas respectivas adesões ou não ao Programa Mais Educação.

Na fase de Implementação, como vimos nos dois casos apresentados, observamos dificuldades em se atender às regras colocadas pelo Ministério da Educação. Embora, à primeira vista, o desenho do referido Programa apresenta-se de maneira satisfatória do ponto de vista da técnica, a sua operacionalidade encontra entraves de caráter estrutural e estes entraves estão previstos, segundo o método do ciclo de análise das políticas públicas, pois é neste momento que todas as fases anteriores se apresentam novamente, pois há a interação de todos os atores envolvidos, os políticos e os institucionais, sendo que na esfera operacional pode aparecer uma nova ordem de problemas e esta foi identificada nos exemplos apresentados. A complexidade desta fase é vista como um momento crucial no ciclo da política, trazendo importantes contribuições para sua análise, tal análise pode gerar mudanças no desenho inicial da política pública e este redesenho pode ter três razões: 1) o baixo compromisso dos políticos com o momento de implementação; 2) uma divisão institucionalizada entre aqueles que formulam e os que implementam uma política; e 3) a própria complexidade do processo, que demanda um conhecimento sólido e prévio das múltiplas variáveis que influem no processo político e que, por mais controladas que sejam, apresentam também um comportamento independente, não linear (BAPTISTA e REZENDE, 2011, p 152).

Para este artigo não tivemos acesso a trabalhos referentes à fase de Avaliação do Programa Mais Educação. O Ministério da Educação fornece em seu site apenas dados quantitativos, como números de municípios, instituições de ensino e alunos atendidos pelo Programa, do nosso ponto de vista, ainda há um longo caminho a percorrer, tendo em vista os próprios números apresentados que careceriam de uma pesquisa qualitativa a fim de avaliar os ajustes necessários para que esta política pública alcance os seus objetivos, pois a ideia de ciclo na análise de políticas públicas não tem como objetivo apresentar soluções, mas sim contribuir para a análise dos “diferentes momentos no processo de construção de uma política, apontando para a necessidade de se reconhecer as especificidades de cada um destes momentos, possibilitando maior conhecimento e intervenção sobre o processo político” (BAPTISTA e REZENDE, 2011, p. 142).

Nos anos 1960, Anísio Teixeira nos alertou que a Educação brasileira sempre foi orientada por ideias importadas pouco adaptadas às nossas condições, mas principalmente teve como base as leis e os decretos elaborados por intelectuais que pouco sabiam da realidade nacional, e ainda, que a “lei era algo mágico”, capaz de subitamente mudar a face das coisas. “Cada uma de nossas leis representava um plano nacional de perfeição à maneira da utopia platônica” (TEIXEIDA apud MARCÍLIO, 2005: 127, 128). O Programa Mais Educação tem nuances de perfeição, não somos contra ela, aliás, sugerimos que ela seja o fim idealizado de nossas ações, no entanto entre ideal e real há um caminho longo a percorrer, assim, é possível que a utilização do método do ciclo de análise de políticas públicas nos aponte em qual ponto do caminho estamos.

Referências Bibliográficas

ADORNO, Theodor. Educação e Emancipação. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1995.

ALMEIDA, S. B. de. A Escola Parque da Liberdade, Bahia. In. MONARCHA, C. (org.). Anísio Teixeira: a obra de uma vida. Rio de Janeiro: DP&A, 2001

ARENDT, Hannah. A condição humana. 10º Ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2007.

BAPTISTA, T. W. F.; REZENDE, M. A ideia de ciclo na análise de políticas públicas. In MATTOS, R. A.; BAPTISTA, T. W. F. Caminhos para análise das políticas de saúde, 2011. p.138-172. Online: disponível em http://www.ims.uerj.br/ccaps.

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.  Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm. Acesso em 10/05/2013.

BRASIL. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira. Censo Escolar da Educação Básica, 2007.

BRASIL. MEC/SECAD. Passo a passo Mais Educação. Brasília – DF: Mec, Secad, s/d.

FARIA, Teresa Cristina Leandro de. Reflexões sobre a implantação do programa Mais Educação na Rede Municipal de Ensino de Natal, RNDisponível em: http://repositorio.unp.br/index.php/quipus/article/viewFile/58/102. Acesso em 29/11/2013

FERNANDES, Florestan. A ciência aplicada e a educação como fatores de mudança cultural provocada. In: Ensaios de sociologia geral e aplicada. São Paulo: Livraria Pioneira, 1971.

MARCÍLIO, Maria Luiza. História da escola em São Paulo e no Brasil. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo: Instituto Fernand Braudel, 2005.

MARSHALL, T. H. Cidadania, Classe Social e Status. Rio de Janeiro: Zahar, 1967.

MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO. Manual operacional de educação integral. Disponível em http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=11452&Itemid=. Acesso em 02/10/2013.

WEBER, Max. Ensaios de Sociologia. Rio de Janeiro: LTC, 1982.


[1] Graduandos no curso de Sociologia e Política da Fundação Escola de Sociologia em Política de São Paulo

[3] Ver FERNANDES, Florestan. A sociologia numa era de revolução social. 2ª Ed. Rio de Janeiro: Zahar, 1976, p. 171.

[4] Unidades Executoras correspondem à associação civil com personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, representativa das escolas publicas, integrada por membros da comunidade escolar: pais, alunos, funcionários, professores e membros da comunidade local. (http://www.infoescola.com/educacao/unidade-executora/)

[5] O trabalho de monitoria deverá ser desempenhado, preferencialmente, por estudantes universitários de formação específica nas áreas de desenvolvimento das atividades ou pessoas da comunidade com habilidades apropriadas, como, por exemplo, instrutor de judô, mestre de capoeira, contador de histórias, agricultor para horta escolar, etc. Além disso, poderão desempenhar a função de monitoria, de acordo com suas

competências, saberes e habilidades, estudantes da EJA e estudantes do ensino médio.

[6] Os kits são compostos por materiais pedagógicos e de apoio indicados para o desenvolvimento de cada uma das atividades. Para cada uma das atividades do Programa, há um kit de material específico.

[9] Fluxo de problemas – remete às condições sociais e à forma como cada condição desperta a necessidade de ação. Problemas podem ser percebidos a partir de indicadores (por ex: taxas de mortalidade), de eventos, crises e símbolos (por ex: desastres, acontecimentos), ou no feedback de ações governamentais (por ex: no acompanhamento de atividades implementadas, retorno de metas e outros). Um problema, quando identificado por dados quantitativos, por crises, ou pelo retorno de ações governamentais, assume grande importância no debate de formulação de políticas, contribuindo para a construção de argumentos em favor de uma política que busque resolver tais questões. Ainda assim, a evidência dos problemas não é capaz de isoladamente influenciar a tomada de decisão, exigindo uma articulação com os demais fluxos. (BAPTISTA e REZENDE, 2011, p. 145)

[10] Fluxo de alternativas e soluções – são propostas rotineiramente elaboradas por especialistas, funcionários públicos, grupos de interesse, entre outros. Estes diferentes grupos mobilizam comunidades de políticas que se envolvem com determinados temas e aguardam o surgimento de oportunidades para propor soluções para os problemas. As alternativas e soluções estão disponíveis e quando surgem os problemas passam por um processo competitivo de seleção9, para a efetiva consideração no processo decisório das políticas. (idem)

[11] Fluxo político – dimensão da política propriamente dita‟, na qual as coalizões são construídas a partir de barganhas e negociações. Neste fluxo, três elementos exercem influência sobre a agenda governamental: o “clima” ou “humor” nacional (por ex: um momento político favorável a mudanças dado o carisma de um governante ou a conjuntura política, econômica e social); as forças políticas organizadas (grupos de pressão); e mudanças no interior do próprio governo. (ibidem, 146)

Anúncios

Sobre Alê Almeida

Alessandra Felix de Almeida
Esse post foi publicado em FESP. Bookmark o link permanente.

Deixe uma resposta

Preencha os seus dados abaixo ou clique em um ícone para log in:

Logotipo do WordPress.com

Você está comentando utilizando sua conta WordPress.com. Sair / Alterar )

Imagem do Twitter

Você está comentando utilizando sua conta Twitter. Sair / Alterar )

Foto do Facebook

Você está comentando utilizando sua conta Facebook. Sair / Alterar )

Foto do Google+

Você está comentando utilizando sua conta Google+. Sair / Alterar )

Conectando a %s